กฎหมาย UFLPA ส่งผลกระทบต่ออุตสาหกรรมพลังงานแสงอาทิตย์สหรัฐฯ
เนื้อหาสาระข่าว ผู้ประกอบการในอุตสาหกรรมพลังงานแสงอาทิตย์สหรัฐฯ กำลังเผชิญกับปัญหาด้านปริมาณสินค้าจากมาตรการห้ามนำเข้าสินค้าที่ผลิตในเขตมณฑลซินเจียงของจีนเนื่องจากปัจจัยด้านการละเมิดสิทธิมนุษยชน โดยพื้นที่ดังกล่าวเป็นแหล่งผลิตแผงพลังงานแสงอาทิตย์ขนาดใหญ่ที่สุดของโลกคิดเป็นสัดส่วนเกือบครึ่งหนึ่งของกำลังการผลิตทั่วโลก
นับตั้งแต่ที่สหรัฐฯ เริ่มดำเนินมาตรการห้ามนำเข้าสินค้าที่ผลิตจากมณฑลซินเจียงของจีนอย่างเคร่งครัดภายใต้กฎหมายป้องกันการใช้แรงงานบังคับอุยกูร์ (The Uyghur Forced Labor Prevention Act หรือ UFLPA) เมื่อปลายเดือนมิถุนายนที่ผ่านมา ที่กำหนดให้ผู้ประกอบการแสดงเอกสารหลักฐานรับรองว่าสินค้านำเข้าดังกล่าวไม่ได้ผลิตหรือมีส่วนเกี่ยวข้องกับแรงงานบังคับ ทำให้มีสินค้าแผงพลังงานแสงอาทิตย์ส่งนำเข้าจากจีนจำนวนมากที่ไม่สามารถแสดงเอกสารที่เกี่ยวข้องแก่เจ้าหน้าที่ได้ถูกปฏิเสธการนำเข้าหรือถูกกักสินค้าเพื่อรอตรวจสอบที่ท่าเรือเพิ่มมากขึ้น
อุตสาหกรรมพลังงานแสงอาทิตย์สหรัฐฯ ได้รับผลกระทบจากหลากหลายปัจจัยในช่วงหลายปีที่ผ่านมาทั้งการปรับเพิ่มขึ้นของราคาวัตถุดิบการผลิตสินค้า การเรียกเก็บภาษีนำเข้าสินค้า และมาตรการตอบโต้ทางการค้าอื่นๆ ทำให้รัฐบาลสหรัฐฯ พยายามผลักดันกฎหมายต่างๆ เพื่อสนับสนุนการขยายตัวของอุตสาหกรรมพลังงานสะอาดซึ่งเป็นนโยบายหลักของรัฐบาลชุดปัจจุบัน โดยล่าสุดสหรัฐฯ กำลังอยู่ในระหว่างการพิจารณาร่างกฎหมายลดอัตราเงินเฟ้อ (The Inflation Reduction Act) ซึ่งน่าจะผ่านการพิจารณาเร็วๆ นี้ โดยมีรายละเอียดส่วนหนึ่งระบุการให้ส่วนลดภาษี (Tax Incentive) เพื่อสนับสนุนอุตสาหกรรมพลังงานแสงอาทิตย์ในสหรัฐฯ
การบังคับใช้กฎหมายป้องกันการใช้แรงงานบังคับอุยกูร์และการดำเนินมาตรการทางการค้าที่แข็งกราวกับจีนซึ่งเป็นผู้ผลิตและส่งออกสินค้าแผงพลังงานแสงอาทิตย์รายใหญ่ของโลกเป็นปัจจัยที่ส่งผลกระทบต่อระบบห่วงโซ่อุปทานในอุตสาหกรรมและเป้าหมายการผลักดันการใช้พลังงานหมุนเวียนในสหรัฐฯ อีกทั้ง ผู้ประกอบการรายใหญ่ของจีนเองก็ได้รับผลกระทบจากมาตรการดังกล่าวเช่นเดียวกัน เช่น บริษัท Longi Green Energy Technology Co., บริษัท Jinko Solar Co. และบริษัท Trina Solar Co. เป็นต้น จนมีผู้ประกอบการบางรายถึงขั้นต้องตัดสินใจระงับการผลิตสินค้าออกไปจนกว่าสถานการณ์จะดีขึ้น
Mr. Philip Shen ตำแหน่ง Managing Partner บริษัท Roth Capital Partners LLC. คาดว่า อุตสาหกรรมพลังงานแสงอาทิตย์สหรัฐฯ ต้องใช้เวลาอย่างน้อย 6 เดือนจึงจะสามารถแก้ไขปัญหาการนำเข้าสินค้าล่าช้าได้คิดเป็นกำลังการผลิตไฟฟ้าประมาณ 10 กิกกะวัตต์หรือร้อยละ 50 ของปริมาณการติดตั้งแผงพลังงานแสงอาทิตย์ของสหรัฐฯ ในปีที่ผ่านมา
ทั้งนี้ การบังคับใช้กฎหมาย UFLPA เป็นความพยายามล่าสุดของสหรัฐฯ เพื่อกดดันจีนให้จัดการแก้ไขปัญหาการทารุณกรรมแรงงานในเขตมณฑลซินเจียงทางตอนเหนือของจีน โดยกลุ่มพิทักษ์สิทธิมนุษยชนเชื่อว่า มีการกักขังหน่วงเหนี่ยวแรงงานกลุ่มชาติพันธุ์อุยกูร์ภายในแคมป์คนงานและบังคับให้ทำงานในอุตสาหกรรมการผลิต ดังนั้น ภายใต้กฎหมายฉบับดังกล่าวจึงถือว่าสินค้าที่ส่งออกจากเขณมณฑลซินเจียงของจีนทั้งหมดมาจากการผลิตโดยแรงงานบังคับและไม่อนุญาตให้นำเข้ายกเว้นกรณีที่ผู้ส่งออกจะสามารถพิสูจน์ได้ว่าสินค้าดังกล่าวไม่มีส่วนเกี่ยวข้องกับแรงงานบังคับ นอกเหนือจากสินค้าในกลุ่มพลังงานแสงอาทิตย์แล้วยังมีสินค้าอีกหลายรายการที่เข้าข่ายห้ามนำเข้าภายใต้กฎหมายดังกล่าวด้วย เช่น ฝ้าย และมะเขือเทศ เป็นต้น อย่างไรก็ตาม รัฐบาลจีนได้ปฏิเสธข้อกล่าวหาดังกล่าว
ข้อมูลรายงานโดยสมาคมพลังงานสะอาด (Clean Energy Associates) พบว่า ร้อยละ 41 ของกำลังการผลิตโพลีซิลิคอน (Polysilicon) ซึ่งเป็นวัตถุดิบสำคัญในการผลิตเซลล์พลังงานแสงอาทิตย์ทั่วโลกมาจากแหล่งผลิตในเขตซินเจียงของจีน ดังนั้น การห้ามนำเข้าสินค้าดังกล่าวจึงเป็นเรื่องที่ทำได้ค่อนข้างยากและน่าจะส่งผลกระทบต่ออุตสาหกรรมมากพอสมควร ทั้งนี้ แม้ว่าสหรัฐฯ จะให้เวลาผู้ประกอบการในการเตรียมตัวทางด้านเอกสารก่อนที่จะเริ่มบังคับใช้มาตรการดังกล่าวอย่างจริงจัง แต่เอกสารที่ศุลกากรสหรัฐฯ กำหนดให้ต้องยื่นเพื่อพิสูจน์แหล่งที่มาเหมืองแร่โพลิซิลิคอน (Polysilicon) และหินควอตซ์ (Quartzite) ที่ต้องไม่ได้มาจากแหล่งผลิตในเขตมณฑลซินเจียงนั้นสามารถปฏิบัติตามได้ค่อนข้างลำบาก
Mr. David Carroll ตำแหน่ง Chief Renewable Officer บริษัท Engie กล่าวว่าความผันผวนในอุตสาหกรรมโดยเฉพาะปัญหาด้านอุปทานในตลาดทำให้สหรัฐฯ ต้องการสินค้าแผงพลังงานแสงอาทิตย์ที่ผลิตภายในประเทศเพิ่มมากขึ้นเพื่อทดแทนปริมาณสินค้าที่ขาดในตลาด ซึ่งปัญหาในระบบห่วงโซ่อุปทานและการบังคับใช้กฎหมายดังกล่าวส่งผลกระทบให้ราคาการติดตั้งแผงพลังงานแสงอาทิตย์ในตลาดขยับตัวเพิ่มสูงขึ้นแล้วราวร้อยละ 30 – 40
บทวิเคราะห์
รัฐบาลสหรัฐฯ ชุดปัจจุบันให้ความสำคัญและสนับสนุนการใช้พลังงานทดแทนมากโดยมีการผลักดันและดำเนินนโนบายต่างๆ เพื่อสนับสนุนการใช้พลังงานหมุนเวียนรวมถึงพลังงานจากแสงอาทิตย์มากขึ้น เช่น การให้ส่วนลดภาษี และการลงทุนให้การสนับสนุนวิจัยและพัฒนา เป็นต้น รวมถึงในระดับรัฐบาลท้องถิ่นเองที่หลายรัฐได้ออกกฎหมายหรือกำลังอยู่ในระหว่างการผลักดันกฎหมายบังคับให้บ้านสร้างใหม่ต้องติดตั้งแผงพลังงานแสงอาทิตย์ เช่น รัฐเทกซัส รัฐนอร์ทแคโรไลนา และรัฐโคโลราโด เป็นต้น อีกทั้ง แผนนโยบายด้านพลังงานของสหรัฐฯ ที่ตั้งเป้าที่จะเพิ่มกำลังการผลิตพลังงานจากแสงอาทิตย์ปีละ 30 กิกะวัตต์ไปจนถึงปี 2569 และขยายตัวเพิ่มขึ้นสองเท่าเป็นเพิ่มขึ้นปีละ 60 กิกะวัตต์จากปี 2569 – 2573 ก็ล้วนน่าจะมีส่วนสนับสนุนการขยายตัวของอุตสาหกรรมพลังงานแสงอาทิตย์ในสหรัฐฯ
สหรัฐฯ เองมีกำลังการผลิตแผงพลังงานแสงอาทิตย์ภายในประเทศพอสมควร โดยในปี 2564 สหรัฐฯ มีกำลังการผลิตแผงพลังงานแสงอาทิตย์ภายในประเทศทั้งสิ้นราว 4.52 กิกะวัตต์ต่อปีจากผู้ผลิตทั้งสิ้น 17 ราย โดยผู้ผลิตรายใหญ่ ได้แก่ บริษัท First Solar กำลังการผลิต 2,400 เมกะวัตต์ต่อปี บริษัท Testla (Solar Shingles) กำลังการผลิต 1,000 เมกะวัตต์ต่อปี บริษัท Mission Solar กำลังการผลิต 300 เมกะวัตต์ต่อปี บริษัท SunSpark USA กำลังการผลิต 250 เมกะวัตต์ต่อปี และบริษัท Solar4America กำลังการผลิต 200 เมกะวัตต์ต่อปีตามลำดับ อย่างไรก็ตาม หากพิจารณากำลังการผลิตภายในประเทศของสหรัฐฯ พบว่า มีไม่เพียงพอสนับสนุนนโยบายด้านพลังงานของประเทศและไม่เพียงพอต่อความต้องการภายในประเทศทำให้สหรัฐฯ จำเป็นต้องพึ่งพาการนำเข้าจากต่างประเทศ
ในช่วงระหว่างเดือนมกราคม – มิถุนายน 2565 สหรัฐฯ นำเข้าสินค้าแผงพลังงานแสงอาทิตย์เป็นมูลค่าทั้งสิ้น 3,579.80 ล้านดอลลาร์สหรัฐ ลดลงเล็กน้อยร้อยละ 6.98 เมื่อเทียบกับช่วงเดียวกันกับปีที่ผ่านมา โดยนำเข้าจากเวียดนาม (ร้อยละ 32.22) มาเลเซีย (ร้อยละ 22.67) ไทย (ร้อยละ 19.72) เกาหลีใต้ (ร้อยละ 8.64) และกัมพูชา (ร้อยละ 6.40) อย่างไรก็ตาม เป็นที่น่าสังเกตุว่ามูลค่าการนำเข้าจากไทยในช่วงเดียวดังกล่าวกลับขยายตัวเพิ่มขึ้นร้อยละ 15.72 สวนทางตลาดคิดเป็นมูลค่าทั้งสิ้น 706.01 ล้านดอลลาร์สหรัฐ
นอกจากนี้ สหรัฐฯ ยังเป็นประเทศที่ให้ความสำคัญกับปัจจัยด้านสิทธิมนุษยชนและการใช้แรงงานเด็กแรงงานทาส และแรงงานบังคับ โดยประเด็นด้านการใช้แรงงานบังคับกลุ่มชาติพันธุ์อุยกูร์เป็นประเด็นที่สหรัฐฯ ให้ความสำคัญและจับตามองมาตลอด ดังนั้น การดำเนินมาตรการห้ามนำเข้าสินค้าที่ผลิตในเมืองซินเจียงของจีนอย่างจริงจังซึ่งส่งผลกระทบต่อการส่งออกสินค้าแผงพลังงานแสงอาทิตย์ของจีน ประกอบกับการชะลอการไต่สวนและการเรียกเก็บภาษีนำเข้าสินค้าแผงพลังงานแสงอาทิตย์จากไทยและผู้ผลิตรายอื่นในเอเชียออกไปอีก 24 เดือนเริ่มตั้งแต่เดือนมิถุนายน 2565 เพื่อแก้ไขปัญหาระบบห่วงโซ่อุปทานในอุตสาหกรรมจึงน่าจะเป็นโอกาสสำหรับผู้ประกอบการไทยในการเพิ่มมูลค่าการส่งออกสินค้าแผงพลังงานแสงอาทิตย์ไปยังสหรัฐฯ
ข้อคิดเห็น/ข้อเสนอแนะ
โดยรวมปัจจัยอุปสรรคในอุตสาหกรรมทั้งปัญหาในระบบห่วงโซ่อุปทาน อัตราเงินเฟ้อ และนโยบายห้ามนำเข้าสินค้าจากจีนส่งผลกระทบต่อปริมาณการนำเข้าสินค้าแผงพลังงานแสงอาทิตย์ของสหรัฐฯ ในขณะที่นโยบายสนับสนุนการใช้พลังงานหมุนเวียนและพลังงานสะอาดของสหรัฐฯ เองก็น่าจะผลักดันให้สหรัฐฯ มีความต้องการนำเข้าสินค้าแผงพลังงานแสงอาทิตย์เพิ่มมากขึ้นในช่วงครึ่งปีหลังปีนี้ จึงคาดว่า ผู้ประกอบการในสหรัฐฯ จะหันไปเลือกนำเข้าสินค้าแผงพลังงานแสงอาทิตย์จากผู้ประกอบการรายอื่นมากขึ้นโดยเฉพาะผู้ประกอบการในประเทศภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้รวมถึงประเทศไทยซึ่งมีสัดส่วนตลาดเป็นอันดับต้นๆ ในตลาดสหรัฐฯ ด้วย ดังนั้น ผู้ประกอบการไทยจึงควรเตรียมความพร้อมในการผลิตสินค้าเพื่อให้พร้อมทำตลาดสหรัฐฯ ที่น่าจะมีกำลังซื้อมากขึ้นในช่วงปลายปีนี้
ทั้งนี้ ปัจจัยด้านการขนส่งและห่วงโซ่อุปทานเป็นอุปสรรคที่สำคัญในอุตสาหกรรม การพัฒนาผลิตภัณฑ์โดยเน้นการเพิ่มประสิทธิภาพการผลิตพลังงานไฟฟ้า รวมถึงการลดขนาดและน้ำหนักสินค้าลงจะช่วยเพิ่มโอกาสให้กับสินค้าแผงพลังงานแสงอาทิตย์ไทยในตลาดสหรัฐฯ มากขึ้น นอกจากนี้ ผู้ประกอบการไทยยังควรระมัดระวังในการเลือกแหล่งนำเข้าสินค้าวัตถุดิบในการผลิต เช่น โพลีซิลิคอน และหินควอตซ์ โดยหลีกเลี่ยงการนำเข้าจากแหล่งผลิตที่สหรัฐฯ จับตามองเป็นพิเศษ อีกทั้ง การเตรียมความพร้อมด้านเอกสารพิสูจน์แหล่งวัตถุดิบการผลิตสินค้าเพื่อประกอบการส่งออกสินค้าเมื่อทางการสหรัฐฯ ร้องขอ รวมถึงการติดตามสถานการณ์ในอุตสาหกรรมที่ค่อนข้างผันผวนอย่างใกล้ชิดจะช่วยลดโอกาสในการเกิดการปฏิเสธการนำเข้าหรืออุปสรรคทางการค้าในอนาคตได้
แม้ว่าปัจจุบันสหรัฐฯ จะยืดระยะเวลาการไต่สวนกรณีการหลีกเลี่ยงภาษีทุ่มตลาด (Anti-Circumvention) สินค้าแผงพลังงานแสงอาทิตย์ส่งออกจากไทยออกไปอีก 24 เดือน หน่วยงานที่เกี่ยวข้องของไทยควรที่จะเตรียมความพร้อมในการพิสูจน์และแก้ไขข้อกล่าวหาดังกล่าวที่อาจจะเกิดขึ้น รวมถึงสนับสนุนอุตสาหกรรมพลังงานแสงอาทิตย์ให้มีการพัฒนาต่อยอดและขยายตัวได้มากขึ้นเพื่อลดผลกระทบแก่ผู้ประกอบการไทยที่เข้าข่ายถูกตรวจสอบและรักษาความสามารถในการแข่งขันของสินค้าแผงพลังงานแสงอาทิตย์ไทยซึ่งเป็นสินค้าส่งออกที่มีความต้องการเพิ่มมากขึ้นในตลาดสหรัฐฯ เอาไว้ อีกทั้งผู้ประกอบการไทยควรที่จะพิจารณาพัฒนาและออกแบบสินค้าเพื่อเพิ่ม Local Content ภายในประเทศและลดสัดส่วนการใช้ชิ้นส่วนแผงพลังงานแสงอาทิตย์จากต่างประเทศโดยเฉพาะที่ต้องนำเข้าจากประเทศจีนให้ได้มากที่สุด
*********************************************************
ที่มา: หนังสือพิมพ์ the Wall Street Journal
เรื่อง: “U.S. Solar shipments are hit by import ban on China’s Xinjiang region”
โดย: Phred Dvorak และ Katherine Blunt
